Consiglio d’Ornato de Nice
À la suite des guerres napoléoniennes, le traité de Paris de 1815 acta la restitution de Nice à la Maison de Savoie, réintégrant ainsi la ville dans le royaume de Sardaigne. Après une brève période d’adaptation caractérisée par une réorganisation politique et administrative, la municipalité décida d’entreprendre un vaste projet de renouvellement urbain, consciente du potentiel de Nice en tant que station balnéaire hivernale et de la nécessité d’améliorer la qualité de l’espace urbain. À cette époque, Nice prit conscience de la nécessité d’une planification urbaine globale couvrant l’ensemble de la ville et capable de répondre de manière cohérente à l’essor des constructions privées. À la fin des années 1820, Nice entama une véritable phase de planification avec l’élaboration d’un plan d’urbanisme et la création d’un Consiglio d’Ornato (littéralement «conseil d’embellissement»), une commission permanente chargée de superviser la mise en œuvre du plan et de coordonner les activités de construction privées. Sous la direction du Consiglio d’Ornato, une nouvelle vision de Nice se dessina, s’étendit et s’embellit. Au fil des années, de nouveaux plans directeurs vinrent compléter, étendre et modifier le premier plan de 1832: le plan du quartier du port fut approuvé en 1842, celui du faubourg Saint-Jean-Baptiste en 1844, et enfin le dernier plan de la Croix-de-Marbre en 1858. Une attention particulière fut accordée à l’homogénéité architecturale et à la qualité de l’espace bâti, imposant ainsi une esthétique urbaine qui contribuera à faire de Nice la capitale des stations balnéaires hivernales de la future Côte d’Azur.
Un politique d’urbanisme au service du développement touristique
En 1815, Nice sortait d’une période marquée par des conflits quasi-continues. Son économie et son commerce, toujours instables, étaient en déclin et l’annexion de Gênes par la Maison de Savoie priva soudain Nice de son intérêt. Face à la concurrence de Gênes, qui ternit ses ambitions commerciales, Nice se tourne vers le phénomène émergent de la saison touristique hivernale et mise sur son appréciation en tant que lieu de séjour par les élites étrangères (notamment anglaises) dès la seconde moitié du XVIIIe siècle. C’est à cette époque que la ville et sa population prennent conscience du potentiel, notamment économique, que le tourisme pouvait offrir pour le développement de Nice, ville alors oubliée en périphérie de l’État, presque inaccessible et semblant ne disposer d’aucune autre ressource à exploiter que son climat doux et son paysage méditerranéen.
Entre 1820 et 1830, le conseil municipal de Nice opte pour d’importants travaux publics, réalisés principalement au bénéfice des étrangers résidant à Nice. La création d’un parc public sur la colline de l’ancienne citadelle, concédée en usufruit à la ville par le roi Charles Félix en 1822, fut explicitement demandée par la municipalité dans le but d’améliorer le séjour des nombreuses familles étrangères qui passaient l’hiver à Nice. En 1823, un nouveau pont, le pont Saint-Charles, fut inauguré sur le fleuve Paillon pour relier la ville aux faubourgs prisés par les hivernants et offrir aux riches résidents de la Croix-de-Marbre une entrée plus pratique et moderne. Les remparts du fleuve, qui comportaient encore des vestiges obsolètes du passé militaire de Nice, furent réaménagés en créant une promenade publique inspirée des quais parisiens et des lungarni de Florence et de Pise. Ainsi, un circuit de promenade publique fut mis en place, faisant presque le tour complet de la ville. Du pont Saint-Charles, il était désormais possible d’emprunter les boulevards arborés jusqu’à la place Victor, de descendre le boulevard du port (aujourd’hui rue Ségurane), également planté d’arbres, et de continuer le long des quais réaménagés jusqu’aux Ponchettes. De là, on pouvait accéder au Cours en passant par la nouvelle porte Charles Félix, ouverte à l’extrémité est de la Vieille Terrasse en 1826.
Au cours de la même période, la promenade du littoral, déjà surnommée «chemin des Anglais» et qui deviendra la célèbre Promenade, est également aménagée grâce à l’initiative de la colonie anglaise installée dans le quartier de la Croix-de-Marbre.
Le premier plan directeur et la création du Consiglio d’Ornato
En l’espace d’une décennie, la ville avait déjà entamé sa transformation en lançant plusieurs chantiers publics dans des zones stratégiques. Rapidement, le besoin d’un projet global englobant l’ensemble de la ville et offrant une vision à long terme se fit sentir, ainsi que celui d’une réglementation permettant d’orienter et de superviser juridiquement l’activité privée de construction. Nice comprit que son paysage urbain, qui la rendait si populaire auprès des visiteurs du nord de l’Europe, était une ressource précieuse à protéger contre la spéculation et l’individualisme. En l’absence de plan approuvé ou de dispositions supérieures, il n’existait aucune autorité légale ou réglementaire permettant de limiter les droits de propriété privée. De plus, il manquait une commission locale de techniciens et d’experts connaissant le territoire, ses ressources et ses lacunes, afin de mettre en œuvre des politiques urbaines et architecturales cohérentes.
C’est dans cette optique qu’à la fin des années 1820, Nice entame une véritable période de planification qui aboutit à l’élaboration d’un plan directeur et d’un règlement d’application, ainsi qu’à la création d’une commission d’urbanisme dédiée. L’opportunité se présente dès 1824, lorsque le gouvernement de Turin exhorte les chefs-lieux de province à se doter d’un plan régulateur et d’un règlement.
Dès le lendemain de la circulaire, le Conseil de Nice procède à l’arpentage de la zone du projet, réalisé en deux phases entre 1826 et 1827. Les plans sont ensuite transmis à l’ingénieur Gerolamo Gnecco, chef du génie civil de Nice, qui remet sa proposition en mai 1828. Lorsque le conseil municipal est appelé à délibérer sur le projet, il le juge académique et peu adapté au territoire. Une commission interne, nommée pour évaluer le plan, charge l’architecte municipal d’élaborer un plan modifié, qui devient un projet alternatif. À son tour, le conseil municipal approuve une troisième version, plus sobre et simplifiée. Le nouveau plan, signé par l’architecte Giovanni Antonio Scoffier, est approuvé par les patentes royales du 26 mai 1832.[fig. 1]

1. Le premier plan régulateur de Nice, 1832. [Archives Nice Côte d’Azur, 1 Fi 1/1].
L’analyse du plan révèle avant tout sa simplicité. Il ne présente pas des projets hyperboliques, mais plutôt des opérations mesurées visant à perfectionner l’espace urbain. L’accent est principalement mis sur le tracé des infrastructures pour ouvrir la ville vers la campagne et guider le développement futur des faubourgs. Ensuite, un projet de labor limae apparaît sur le Vieux Nice irrégulier, à travers des démolitions ponctuelles et des micro-percements pour élargir et redresser le tissu médiéval.
En ce qui concerne l’agrandissement, on ne prévoit que cinq nouveaux îlots dans le quartier de Saint-François-de-Paule à l’embouchure du Paillon, de nouvelles constructions autour de la future place Masséna ainsi que quelques édifices entre la place Victor et le port. L’élément central du projet est l’embellissement, avec une prédominance de l’aménagement des espaces verts et publics tels que le jardin public, la «place de l’embouchure», la promenade des Terrasses.
Outre le plan, les lettres patentes de 1832 introduisent un règlement d’application et une nouvelle entité institutionnelle. Un Consiglio d’Ornato, une commission permanente chargée de superviser l’exécution du plan, est créé. Ce modèle est inspiré des commissions déjà actives à Turin et à Gênes, où un Conseil des Ediles et une Commission d’Ornato existent depuis respectivement 1822 et 1826. Présidée par le premier consul de Nice, il est composé du juge de l’arrondissement, de l’ingénieur en chef de la province, du premier riguardatore, de deux conseillers de première et de deuxième classe, de l’architecte municipal et de deux autres membres choisis parmi les experts en beaux-arts.
L’activité du Consiglio: trente ans de politiques d’urbanisme et d’architecture
L’administration municipale, consciente des maigres ressources du trésor municipal, se rend rapidement compte que la contribution et le consentement de l’élite foncière sont indispensables pour concrétiser les projets. Une grande partie du plan impacte, en effet, des terrains privés dont les propriétaires ne sont prêts à se séparer qu’en échange d’indemnités souvent inabordables pour les finances niçoises. Cette situation prévaut particulièrement dans les faubourgs, où un vaste territoire est divisé entre un petit groupe de grands propriétaires, leur conférant ainsi un pouvoir de négociation important. Pour encourager la mise en œuvre du plan, la ville offre des terrains, des compensations et des exonérations fiscales aux propriétaires désireux de s’y conformer. En outre, l’administration entreprend la construction de certaines interventions clés qui peuvent servir de catalyseur pour inciter les propriétaires à construire en conformité avec le plan. Il s’agit de projets urbains stratégiques tels que l’extension de la Nouvelle Terrasse le long du front de mer [fig. 2], la place Charles Albert au cœur du nouveau quartier résidentiel de Saint-François-de-Paule, la place Masséna, pivot du quartier de Saint-Jean-Baptiste [fig. 3], la place du Jardin public, point de départ de la promenade des Anglais et du quartier d’élite de la Croix-de-Marbre, ainsi que l’église du port et son esplanade.

2. Variante du plan régulateur avec le projet d’extension de la Terrasse, 1834. [Archives Nice Côte d’Azur, 1 Fi 1/15].

3. Variante du plan régulateur afin de modifier la forme de la « place du faubourg » et placer l’église du Vœu [Archives Nice Côte d’Azur, 1Fi 3/1].
Cependant, des problèmes économiques, techniques et de conflits prolongeront les travaux pendant des décennies, parfois même après l’annexion. Malgré les efforts du conseil municipal, seuls les quartiers autour de la place Charles-Albert ont été réalisés dix ans après les patentes de 1832. De plus, dans les parties déjà urbanisées de la ville, le manque de terrains à bâtir avait rendu le tissu déjà dense et insalubre du Vieux Nice encore plus précieux, entraînant une hausse exponentielle des prix d’achat et d’expropriation. Cela rendait difficile pour les finances niçoises d’exproprier les bâtiments à démolir et procéder à la rénovation et à la régularisation prévues en 1832.
Malgré les difficultés financières et techniques, ces chantiers publics entrepris stimulent rapidement la construction dans leurs environs. Ainsi, des immeubles d’appartements, des villas et des hôtels commencent à se développer autour du Jardin public, le long du quai Saint-Jean-Baptiste entre la place Masséna et l’église du Vœu, le long du littoral de la promenade des Anglais, et même dans la zone portuaire. Cette expansion urbaine suscite alors la nécessité de développer de nouveaux plans directeurs qui répondent aux besoins résidentiels tout en préservant les territoires vierges. Trois nouveaux plans directeurs sont ainsi élaborés pour compléter le plan initial de 1832.
Tout d’abord, un plan est conçu pour relier la ville au port, un projet qui était restée à l’état d’esquisse depuis 1832. En 1840, l’architecte municipal établit un plan prévoyant quatre grands axes traversant du nord au sud un quartier composé de grands îlots fermés s’étendant de la route de Villefranche aux quais élargis jusqu’à l’esplanade de l’église paroissiale. De cette esplanade, point nodal du quartier, partait la «nouvelle rue du port» (aujourd’hui rue Cassini) en direction de la place Victor. Le plan définitif est approuvé par des patentes royales le 25 octobre 1842 [fig. 4].

4. Plan de raccordement du port, 1842. [Archives Nice Côte d’Azur, 1 Fi 2/3].
Par rapport au plan de 1832, où le projet de loisir l’emportait, la ville veille désormais à encourager l’élan bâtisseur des particuliers. Afin de favoriser davantage leur initiative, le conseil municipal décide de supprimer les arcades qui devaient orner la rue Cassini. Seul le front architectural de la place Cassini (aujourd’hui l’Ile-de-Beauté) est conçu par le Consiglio d’Ornato [fig. 5], tandis que le reste du quartier sera construit selon les intérêts privés, tout en respectant les alignements prévus.

5. G. Vernier, projet des immeubles à construire le long du côté nord de la place du port à côté de l’église, détail. [Archives Nice Côte d’Azur, O 4/10 fol. 95].
En parallèle au projet du port, le Conseil s’intéresse à l’urbanisation des faubourgs, qui connaissent une croissance importante de la construction en raison de leur attrait pour les résidents d’hiver. Le plan d’urbanisme de 1832 dans le faubourg de Saint-Jean-Baptiste s’était révélé insuffisant, car il ne prévoyait que quelques ajustements mineurs et un faible aménagement infrastructurel. Le pivot du quartier devait être la place semi-circulaire en face du pont Saint-Charles, redessinée en 1835 pour accueillir l’église du Vœu. Cependant, les difficultés rencontrées lors du chantier conduisent à déplacer le monument plus au nord. Avec l’avancement des travaux de la nouvelle église, le faubourg demande un projet urbain plus structuré.
En juin 1840, la ville commande un plan d’embellissement des alentours de l’église du Vœu, mais le Consiglio d’Ornato prend l’initiative d’étendre le projet jusqu’à la place Masséna. Les éléments clés du projet comprennent la construction de deux nouveaux ponts sur le Paillon pour relier le faubourg aux places Victor et Saint-François, la création de la nouvelle place du Vœu, et surtout l’aménagement architectural définitif de la place Masséna, sur laquelle s’ouvrait un monumental boulevard planté d’arbres. De plus, entre le boulevard Carabacel et la place Masséna, une trame perpendiculaire au tracé du quai Saint-Jean-Baptiste définit une première ligne d’îlots et impose déjà l’alignement d’une seconde ligne vers la campagne. Le nouveau plan est sanctionné par le roi Charles-Albert le 4 avril 1844. [fig. 6] Comparé au plan du port axé sur les besoins résidentiels, le plan de Saint-Jean-Baptiste vise à anticiper la construction privée et de protéger le territoire prisé par l’élite hivernante contre la spéculation. Par conséquent, une plus grande attention est accordée à l’homogénéité architecturale et à la qualité de l’espace urbain sur ce site. Le Consiglio d’Ornato supervise le projet architectural des façades des bâtiments de la place Masséna, du jardin public et le long des quais jusqu’à la place du Vœu (aujourd’hui Saint-Jean-Baptiste) [fig. 7-8].

6. Le plan du faubourg Saint-Jean-Baptiste, 1844. À droite la nouvelle église du Vœu (en noir) et, en limite gauche, la place Masséna. [Archives Nice Côte d’Azur, 1 Fi 3/4].

7. G. Vernier, Projet des façades des bâtiments le long du quai de Saint-Jean-Baptiste entre la place Masséna et la maison Carlone, 1844. [Archives Nice Côte d’Azur, O 4/10 fol. 184].

8. Les bâtiments qui composent la place Masséna, s.d. [Archives Nice Côte d’Azur, O 4/13 fol. 162].
Le dernier plan régulateur et la dissolution du Consiglio après l’annexion
Vers 1850, le Consiglio d’Ornato de Nice prend une décision majeure en matière d’urbanisme en commandant le plan de la Croix-de-Marbre et le dernier plan régulateur de Nice. Cette zone périurbaine avait été choisie comme lieu d’installation par les premiers hivernants anglais dès la seconde moitié du XVIIIe siècle, à tel point qu’elle était surnommée la «cité anglaise» ou Newborough. Bien que le quartier ait été touché très tôt par la spéculation immobilière, il n’avait pas encore fait l’objet de projets d’aménagement et d’urbanisme. Le plan de 1832 prévoyait une place destinée à un jardin public et l’extension de la promenade littorale aménagée spontanément vers 1824. Cependant, toutes les extensions prévues par l’ingénieur Gnecco en 1828 avaient été jugée superflues et supprimées.
Avec le retour de la stabilité politique et administrative après 1848, un Consiglio d’Ornato renouvelé prend l’initiative de planifier les faubourgs. En 1851, il confie à l’architecte Giuseppe Vernier la tâche d’élaborer un plan complémentaire à celui de 1844 s’étendant entre le pont Neuf et le torrent Magnan.
La ville de Nice considère toutefois le projet comme trop ambitieux, coûteux et contraignant, surtout pour l’élite foncière. Le plan est réduit à près de la moitié de son extension fixant la nouvelle limite au torrent Merlanzone, les routes sont déviées pour s’adapter aux propriétés et constructions existantes. De plus, afin d’éviter de nouvelles oppositions, l’indication du chemin de fer est également supprimée. Néanmoins, de nombreuses contestations s’élèvent contre le plan. Dans la mesure du possible, les recours sont enregistrés, mais la plupart sont rejetés à l’unanimité pour témoigner de la cohésion et de la détermination. Le plan finit par passer l’évaluation locale le 16 juin 1855.
Cependant, c’est le gouvernement central qui entrave à plusieurs reprises la conclusion du dossier. En février 1856, le Congrès permanent juge le plan disproportionné par rapport aux besoins de la ville. Néanmoins, Nice insiste pour maintenir la taille du projet, car le plan reflétait la volonté de préserver une certaine qualité de l’espace urbain, caractérisé par un habitat diffus où les espaces vides ont autant d’importance que les espaces bâtis. De surcroît, Nice tient à mettre en avant un concept extrêmement moderne: le plan régulateur n’était pas simplement un projet à réaliser dans un délai donné, mais plutôt une norme, un ensemble de contraintes auquel chaque individu était soumis dans l’intérêt de la collectivité.
Turin semble céder le 20 juin 1858, quand le dernier plan régulateur de Nice est finalement approuvé. [fig. 9] Toutefois, c’est une victoire douce-amère car, moins d’un mois plus tard, les accords de Plombières promettent la cession de Nice et de la Savoie à la France, officialisée par le plébiscite d’avril 1860.

9. Le plan régulateur des faubourgs de Saint Jean Baptiste et de la Croix de Marbre, 1858 [Archives Nice Côte d’Azur, 1Fi 1/18 reproduction].
Avec l’annexion à la France, les plans sardes sont conservés dans leur concept, mais réduits à de simples plans d’alignement. Le Consiglio d’Ornato est dissous et ses fonctions intégrées au sein du conseil municipal. Différentes variantes ont été approuvées pour satisfaire les propriétaires, ce qui explique la configuration parfois désalignée de nombreuses rues du centre-ville actuel. Sous le Second Empire, une politique d’urbanisme plus permissive est mise en place, accordant une grande liberté à la propriété privée et à la spéculation immobilière pour l’urbanisation des faubourgs et des collines niçoises. Les plans d’urbanisme se font plus rares après 1860, tandis que les plans de lotissement financés par de grandes sociétés foncières et immobilières prennent le relais. Il faudra attendre le Plan Cornudet de la fin des années 1920 pour voir émerger un nouveau plan d’ensemble de la ville de Nice.
Malgré les difficultés financières et les obstacles rencontrés auprès du gouvernement et de l’élite foncière, l’apport du Consiglio d’Ornato et des politiques d’urbanisme promues par l’administration niçoise durant la période de la Restauration demeure fondamental. Cette époque a marqué le développement du noyau contemporain de Nice , tant sur le plan urbain, économique que socioculturel. Le Consiglio d’Ornato a apporté une contribution intellectuelle significative tout au long de son existence. Il a proposé de nouveaux plans régulateurs, convaincu l’administration municipale et le gouvernement turinois de leur nécessité, préservé la qualité de l’espace construit grâce à l’évaluation et à la formation ponctuelles des projets d’architecture. Il a contribué de manière significative à façonner le développement urbain niçois, en créant un héritage architectural et un paysage urbain distinctifs. À cette époque, une nouvelle vision urbaine a été imaginée et conçue, dont l’esthétique subsiste encore de nos jours.
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